Comment développer les Obligations réelles environnementales (ORE) en France ?

L’article 72 de la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 sur la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages a créé un nouvel instrument de protection et de gestion de la biodiversité : les obligations réelles environnementales (ORE). Il s’agit d’un mécanisme contractuel, adapté des servitudes de conservation (conservation easements) en vigueur dans les pays anglo-saxons.

Via ce mécanisme, le propriétaire d’un espace naturel peut conclure un contrat avec une personne morale de droit public ou de droit privé agissant pour la protection de l’environnement, faisant naitre à sa propre charge « des obligations qui ont pour finalité le maintien, la conservation, la gestion ou la restauration d’éléments de la biodiversité ou de fonctions écologiques ». Il conserve la propriété de son bien, mais en restreint volontairement l’usage.

Les expériences étrangères de servitudes de conservation montrent que leur succès est en grande partie du au régime fiscal qui les accompagne. En contractant une obligation réelle au profit de l’intérêt général, le propriétaire consent une double perte : il diminue, à la fois, la valeur de son terrain et les revenus qu’il peut en tirer. Les états ayant institué ce type de servitude de conservation ont donc mis en place un régime fiscal qui compense une partie de cette perte et qui permet d’inciter les propriétaires à souscrire ces servitudes de conservation.

La loi de 2016 a bien envisagé cet aspect des choses. D’une part, son article 72 prévoit que les communes peuvent exonérer de taxe sur le foncier non bâti (TFNB) les terrains sur lesquels a été conclue une ORE. Mais il ne s’agit que d’une faculté : les communes qui choisiront de le faire subiront une perte de rentrées fiscales (faible sans doute, mais réelle) et ne seront pas compensées de cette perte par l’état. D’autre part et surtout, l’article 73 indique que « dans un délai de deux ans (soit avant le 8 aout 2018) le gouvernement dépose, sur les bureaux de l’Assemblée nationale et du Sénat un rapport sur les moyens de renforcer l’attractivité, notamment au moyen de dispositifs fiscaux incitatifs, du mécanisme d’ORE ». Or, près de trois ans après la date butoir et près de cinq ans après la création des ORE, ce rapport n’a pas été déposé. L’article 73 de la loi sur la biodiversité, elle-même dûment votée et promulguée, n’est donc pas appliqué. Plusieurs questions parlementaires ont été posées au gouvernement à ce sujet, témoignant de l’intérêt suscité par ce nouveau mécanisme auprès de la représentation nationale et dans les territoires.

La mise en place du régime fiscal incitatif aux ORE ne devant plus tarder, la FRB a souhaité apporter des éléments de connaissance en ce domaine. Elle a étudié les principaux mécanismes fiscaux mis en œuvre à l’étranger de nature à inciter à la souscription des servitudes de conservation. Les éléments qui en ressortent permettent de dégager les traits majeurs des dispositions fiscales réellement incitatives à la conclusion de servitudes de conservation.

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