Les aspects économiques et légaux de l’additionnalité des Paiements pour Services Environnementaux

Une incitation est dite additionnelle si elle, et elle seule, modifie le comportement d’un agent dans le sens souhaité ou le conduit à conserver un tel comportement. Autrement dit, le changement de comportement – ou son maintien- doit avoir un coût (monétaire ou psychologique) pour l’agent comme par exemple renoncer aux pesticides, sinon l’incitation n’est pas additionnelle. L’objectif est d’éviter de rémunérer des agents pour le cours ordinaire des choses (“business-as-usual”), c’est-à-dire d’éviter des effets d’aubaine. Dans cette optique, les PSE doivent “compenser” un coût (coût du changement, coût d’opportunité de la conservation de pratiques vertueuses) et ne surtout pas “récompenser” les agents pour ce qu’ils font déjà et qu’ils continueraient à faire même sans paiements. Ce principe d’additionnalité est généralement abordé d’un point de vue économique. Il est en effet plus rentable, plus facile et plus efficace pour un gestionnaire de payer pour l’abandon de mauvaises pratiques que de récompenser des comportements respectueux des écosystèmes.

Cette trinité (additionnalité économique, efficience, paiements fondés sur les résultats) a contribué à la popularité des PSE dans de grandes institutions comme l’OCDE et la Banque mondiale. La rationalité d’une telle approche est indéniable, en particulier dans une situation où les ressources financières dédiées à la conservation de la nature ne couvrent pas les besoins existants. Cependant, la mise en œuvre des PSE ne suit généralement pas les prescriptions des économistes qui mettent l’efficience au cœur de leurs conceptions des politiques publiques.

Bien que l’approche traditionnelle en économie publique recommande qu’à un instrument corresponde un objectif et un seul, les processus de décision aboutissent souvent à l’émergence d’instruments hybrides, incluant à côté des objectifs environnementaux d’autres objectifs comme la réduction de la pauvreté – relevant souvent plus de motivations électoralistes ou de recherche de paix sociale que pour des motivations écologiques.

En outre, la prise en compte intégrale du critère d’efficience (“compensation”) nécessiterait d’évaluer les coûts d’opportunité comme, le manque à gagner lié à la conservation des écosystèmes par les agriculteurs dans des zones ciblées, ce qui constituerait un exercice difficile et coûteux, qui devrait être mis à jour régulièrement.

Par exemple, la cartographie des zones exposées au risque de déforestation peut constituer une approximation du coût d’opportunité moyen de la conservation des forêts, mais cela ne révèle en rien les situations hétérogènes des ménages pour qui le déboisement peut être soit une nécessité, soit une opportunité. On ne peut donc éviter des effets d’aubaine avec des paiements fondés sur des moyennes. Quant au recours aux enchères inversées préconisé par de nombreux analystes pour déterminer le montant minimum qu’un propriétaire foncier serait disposé à accepter comme compensation pour conserver les écosystèmes (OCDE 2011), il conduirait inévitablement à sélectionner de grands propriétaires fonciers qui ont suffisamment de terres pour n’avoir point besoin de “développer” de grandes parties de leurs domaines. Ceux-ci pourront donc se permettre d’accepter une faible rémunération – autre effet d’aubaine, en faveur des plus riches. Enfin, l’utilisation du critère d’additionnalité (avoir un coût d’opportunité significatif à conserver tel écosystème) pour sélectionner les bénéficiaires des PSE comporte un risque de chantage environnemental – ainsi que le craignent les responsables costaricains qui n’ont pas voulu réserver les PSE aux seuls agents ayant intérêt à déboiser, de peur que les exclus du programme n’adoptent des postures menaçantes pour les écosystèmes – même si la réalité de ce risque n’a pas réellement été démontrée jusqu’à présent.

Une autre difficulté pour l’application du critère d’efficience est, paradoxalement, les montants limités d’argent disponibles pour payer les PSE. Legrand et al. (2013) l’illustrent en se référant au Costa Rica où les paiements sont, dans tous les cas, trop bas pour dissuader les gens qui auraient intérêt à déboiser. Lorsque Gneezy et Rustichini (2000) proclament « Payez suffisamment, ou ne payez pas du tout », ils suggèrent que des incitations insuffisantes constituent le plus sûr moyen de créer des incitations perverses conduisant à l’éviction des motivations désintéressées caractérisant l’esprit civique.

Que l’abandon des critères d’additionnalité économique résulte de l’incapacité actuelle de satisfaire aux conditions requises pour l’efficience, ou découle d’une autre perspective qui rejetterait l’efficience au nom de l’équité sociale et environnementale (récompenser ceux qui vivent en relative harmonie avec la nature), cela reste une question ouverte et la justification avancée pour l’une ou l’autre des explications semble principalement dépendre des valeurs défendues par les différents analystes.

Une attention particulière a été accordée dans cet article à l’absence fréquente “d’additionnalité juridique” de nombreux PSE, qui renvoie à des situations où des incitations sont proposées pour conserver la nature alors que des mesures réglementaires prohibent déjà certaines pratiques destructrices. Ce point semble déterminant pour clarifier le débat sur le risque “d’éviction des motivations désintéressées” (crowding out) qui est souvent associé aux incitations financières dans les PSE (Farley et Costanza 2010, Vatn 2010, Rico García-Amado et al., 2013).

La possibilité que des motivations intrinsèques (comportement civique) soient remplacées par des motivations utilitaristes (respect des règlements motivé par des incitations financières) est une question cruciale pour le respect de la règle de droit. Les analystes qui considèrent que les PSE sont des adjuvants utiles pour alléger le coût du respect de la réglemention restent silencieux sur la relation à long terme entre la contrainte réglementaire et les PSE : jusqu’à quand est-il socialement acceptable de rémunérer les acteurs pour le respect des lois ?

Karsenty et al. proposent une approche de segmentation territoriale et de segmentation sociale, doublée d’une dimension séquentielle, pour surmonter la tension impliquée dans ce dilemme.

Tout d’abord, pour éviter de rémunérer pour la simple application des lois, ils envisagent une segmentation territoriale dans laquelle les autorités publiques donnent, sur certains territoires, la priorité aux incitations économiques pour la conservation des actifs environnementaux, en reconnaissant le droit à l’usage des ressources des utilisateurs du foncier. Pour éviter d’importants effets d’aubaine, des plafonds de superficie ou un seuil maximum de revenus annuels peuvent être fixés pour l’éligibilité aux PSE.

Sur les autres territoires, ceux considérés comme étant de haute valeur environnementale (où sont souvent déjà établies des aires protégées), la contrainte réglementaire constituerait l’instrument de gestion dominant. Cependant, il serait nécessaire d’établir une segmentation sociale pour tenir compte des capacités différentes des ménages à respecter les règles légales restreignant l’utilisation des terres. Sur ces territoires, les PSE doivent être axés sur les investissements pour faire évoluer les pratiques agraires des catégories les plus pauvres, par exemple en les aidant à adopter des pratiques d’intensification écologique (introduction de rotations culturales avec des légumineuses, meilleur matériel végétal, compostage, semis sous couvert végétal, etc.). L’éligibilité aux paiements dans ces territoires protégés serait fondée sur des seuils de revenus, en distinguant les utilisateurs les plus pauvres et ceux qui ont les moyens de se conformer à la réglementation contraignante. Dans le cas des communautés, la distinction pourrait être fondée sur leur degré de dépendance vis-à-vis des ressources naturelles de proximité pour leurs besoins fondamentaux. L’objectif serait non seulement de compenser le respect des restrictions de droits d’usage mais, surtout, de construire avec les fractions défavorisées de la population des alternatives aux activités incompatibles avec le statut d’aire protégée.

Une telle approche ne sera pas simple à mettre en œuvre, en particulier dans les pays les moins avancés, et nécessitera beaucoup de temps (souvent plus d’une décennie) et d’efforts financiers. Mais cela semble être la seule option qui inclut à la fois les objectifs de réduction de la pauvreté et ceux, à long terme, de renforcement de l’état de droit. C’est aussi une façon de prévoir l’arrêt progressif des PSE, au moins de la partie destinée à “compenser” le coût de la mise en règle. Avec le temps, les PSE se fondraient dans des politiques de développement rural durable “récompensant” les pratiques écologiques et non le respect de la loi.